Ziel der europäischen Tabakproduktrichtlinie ist es, insbesondere Jugendliche vom Einstieg in den Konsum von Tabakerzeugnissen und elektronischen Zigaretten abzuhalten. Dazu soll die Attraktivität dieser Erzeugnisse vor allem für diese Altersgruppe reduziert werden. Erstmals werden neben Tabakerzeugnissen auch nikotinhaltige elektronische Zigaretten reguliert.

Das Tabakerzeugnisgesetz vom 4. April 2016 und die darauf gestützte Tabakerzeugnisverordnung setzen Vorgaben der europäischen Richtlinie 2014/40/EU zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen und zur Aufhebung der Richtlinie 2001/37/EG (Tabakproduktrichtlinie) um. Sie sind am 20. Mai 2016 in Kraft getreten.

Tabakerzeugnisgesetz (TabakerzG)

Mit dem TabakerzG gelten folgende Regelungen:

• Es wird das Inverkehrbringen von Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen verboten, die

  • ein charakteristisches Aroma haben,
  • in ihren Bestandteilen Aromastoffe oder technische Merkmale enthalten, mit denen sich Geruch, Geschmack oder die Rauchintensität verändern lassen, oder
  • in Filter, Papier oder Kapseln Tabak oder Nikotin enthalten.
• Tabakerzeugnisse dürfen nur in Packungen und Außenverpackungen in den Verkehr gebracht werden, die gesundheitsbezogene Warnhinweise tragen.
• Für neuartige Tabakerzeugnisse wird ein Zulassungsverfahren eingeführt.
• Erstmals werden neben Tabakerzeugnissen und pflanzlichen Raucherzeugnissen auch nikotinhaltige elektronische Zigaretten und Nachfüllbehälter geregelt. In Umsetzung der Tabakproduktrichtlinie enthält das TabakerzG Vorschriften zu Inhaltsstoffen, Produktsicherheit, Verpackungsgestaltung, Werbung und Handlungspflichten der Hersteller, Importeure und Händler.
• Das TabakerzG enthält für alle Erzeugnisse Vorschriften zum Täuschungsschutz.
• Das TabakerzG verbietet Werbung für Tabak und nikotinhaltige elektronische Zigaretten in der Presse und in anderen gedruckten Veröffentlichungen. Ebenfalls verboten ist Werbung in den Diensten der Informationsgesellschaft, d.h. insbesondere im Internet, in Hörfunk und Fernsehen. Tabakunternehmen dürfen auch keine Hörfunkprogramme, Veranstaltungen oder Aktivitäten sponsern, die grenzüberschreitende Wirkung haben.

Erstes Gesetz zur Änderung des Tabakerzeugnisgesetzes (1. ÄndG)

Zur Unterbindung des illegalen Handels mit Tabakerzeugnissen werden in der Tabakproduktrichtlinie Grundregelungen für ein System der Rückverfolgbarkeit und für Sicherheitsmerkmale festgelegt. Vorgesehen ist die Kennzeichnung von Tabakerzeugnissen mit einem individuellen Erkennungsmerkmal und einem fälschungssicheren Sicherheitsmerkmal. Durch das Rückverfolgbarkeitssystem soll der Warenverkehr dieser Erzeugnisse erfasst werden, damit sich die Produkte in der gesamten Union verfolgen lassen. Außerdem soll die Einführung von Sicherheitsmerkmalen die Überprüfung erleichtern, ob die Tabakerzeugnisse echt sind.

Die Tabakproduktrichtlinie legt fest, dass die Regelungen für Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen ab dem 20. Mai 2019 gelten und für die übrigen Tabakerzeugnisse ab dem 20. Mai 2024.

Mit dem 1. ÄndG wurden die weiterführenden EU-Rechtsakte zum Rückverfolgbarkeitssystem und zu den Sicherheitsmerkmalen in das deutsche Recht implementiert. Hierzu gehören die Durchführungsverordnung (EU) 2018/574 der Kommission vom 15. Dezember 2017 über technische Standards für die Errichtung und den Betrieb eines Rückverfolgbarkeitssystems für Tabakerzeugnisse und die Delegierte Verordnung (EU) 2018/573 der Kommission vom 15. Dezember 2017 über Kernelemente der im Rahmen eines Rückverfolgbarkeitssystems für Tabakerzeugnisse zu schließenden Datenspeicherungsverträge sowie der Durchführungsbeschluss (EU) 2018/576 der Kommission vom 15. Dezember 2017 über technische Standards für Sicherheitsmerkmale von Tabakerzeugnissen.

Das 1. ÄndG wurde am 30. April 2019 im Bundesgesetzblatt verkündet.

Zweites Gesetz zur Änderung des Tabakerzeugnisgesetzes (2. ÄndG)

Mit dem 2. ÄndG wurden weitere Werbebeschränkungen für Tabakerzeugnisse und E-Zigaretten und Nachfüllbehälter sowie die Einbeziehung der nikotinfreien E-Zigaretten in das Tabakrecht festgelegt

Verboten werden:

• die Außenwerbung für Tabakerzeugnisse, E-Zigaretten und Nachfüllbehälter (mit Ausnahme der Außenflächen des Fachhandels),
• die Kinowerbung für diese Erzeugnisse bei Filmen, die für Jugendliche zugänglich sind,
• die gewerbsmäßige Ausspielung für diese Erzeugnisse (also insbesondere Gewinnspiele)
• und die gewerbsmäßige kostenlose Abgabe von Zigaretten, Tabak zum Selbstdrehen und Wasserpfeifentabak außerhalb der Geschäftsräume des Fachhandels.

Ferner werden nikotinfreie elektronische Zigaretten und Nachfüllbehälter den nikotinhaltigen Erzeugnissen gleichgestellt, soweit dies zum Schutz der Verbraucherinnen und Verbraucher vor Gesundheitsschäden erforderlich ist, insbesondere hinsichtlich der Regelungen zu Inhaltsstoffen und der Regelungen zur Werbung einschließlich der audiovisuellen kommerziellen Kommunikation.

Die Regeln zur Beschränkung der Außenwerbung treten gestuft in Kraft:

• für herkömmliche Tabakerzeugnisse ab dem 1. Januar 2022
• für Tabakerhitzer ab dem 1. Januar 2023
• und für E-Zigaretten und Nachfüllbehälter ab dem 1. Januar 2024.

Die übrigen gesetzlichen Änderungen sind am 1. Januar 2021 in Kraft getreten.

Das 2. ÄndG wurde am 28. Oktober 2020 im Bundesgesetzblatt verkündet.

Tabakerzeugnisverordnung (TabakerzV)

Für die Regelung technischer Details enthält das TabakerzG Verordnungsermächtigungen. Auf deren Grundlage erfolgen die Regelungen der TabakerzV. Sie enthält in Umsetzung von Vorgaben der Tabakproduktrichtlinie insbesondere folgende detaillierte Vorschriften zu Messverfahren und Prüflaboratorien, Mitteilungspflichten, Regelungen zu Verpackungsgestaltung und Warnhinweisen sowie zu Rückverfolgbarkeit und Sicherheitsmerkmal:

• Emissionswerte für Teer, Nikotin und Kohlenmonoxid in Zigaretten dürfen nur nach bestimmten Untersuchungsverfahren und – im Rahmen der Überwachung – von dafür zugelassenen Prüflaboratorien gemessen werden. Zugelassen sind nur Prüflaboratorien, von der Tabakwirtschaft unabhängig sind.
• Die Verordnung sieht umfassende Mitteilungspflichten für Hersteller und Importeure von Tabakerzeugnissen unter anderem zu Emissionen, Inhaltsstoffen, ihren Wirkungen und den Gründen für ihre Hinzufügung vor. Hersteller und Importeure sind darüber hinaus verpflichtet, Studien, insbesondere über Marktforschung, und Verkaufsmengendaten vorzulegen. Die Mitteilungen müssen in elektronischer Form in den dafür vorgesehenen Formaten vor dem Inverkehrbringen erfolgen.
• Für bestimmte Zusatzstoffe von Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen, die sich aus einer von der Kommission erstellten Prioritätenliste ergeben, sind umfassende Studien zu ihren Wirkungen, insbesondere zu Toxizität und Suchtpotenzial, krebserregenden, erbgutverändernden oder fortpflanzungsschädigenden Eigenschaften (CMR-Eigenschaften) und konsumfördernden Wirkungen, durchzuführen.
• Für alle gesundheitsbezogenen Warnhinweise werden durch die TabakerzV Anforderungen an die grafische Gestaltung und Mindestmaße festgelegt, um deren Sichtbarkeit und maximale Wirksamkeit zu gewährleisten.
• Für Zigaretten, Tabak zum Selbstdrehen und Wasserpfeifentabak werden kombinierte Text-Bild-Warnhinweise verpflichtend eingeführt, die 65 Prozent der Vorder- und Rückseite der Packung einnehmen. Hinzu kommen zwei Textwarnhinweise, die jeweils 50 Prozent der Packungsseitenflächen bedecken müssen.
• Zur Rückverfolgbarkeit enthält die Verordnung Vorschriften zu den inhaltlichen und technischen Details der Kennzeichnung, zu Handlungspflichten der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer sowie zum Verfahren. Für Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen sind die Regelungen ab dem 20. Mai 2019 anzuwenden, für die übrigen Tabakerzeugnisse ab dem 20. Mai 2024.
• Für nikotinhaltige elektronische Zigaretten und Nachfüllbehälter enthält die TabakerzV Vorschriften unter anderem zu Inhaltsstoffen, Verpackungsgestaltung, Beipackzettel und Mitteilungspflichten.

Erste Verordnung zur Änderung der Tabakerzeugnisverordnung (1. ÄndV)

Die 1. ÄndV wurde am 27. Juni 2016 im Bundesgesetzblatt verkündet. Sie passt das nationale Tabakrecht durch Verweise an die beiden folgenden Durchführungsrechtsakte der EU-Kommission an:

• Durchführungsbeschluss (EU) 2016/586 der Kommission vom 14. April 2016 zu den technischen Normen für den Nachfüllmechanismus elektronischer Zigaretten und
• Durchführungsverordnung (EU) 216/779 der Kommission vom 18. Mai 2016 zur Festlegung einheitlicher Regeln für die Verfahren, mit denen bestimmt wird, ob ein Tabakerzeugnis ein charakteristisches Aroma hat.

Eine Entfristung der zunächst auf sechs Monate befristeten Eilverordnung ist durch die Verordnung zur Änderung der Ersten Verordnung zur Änderung der Tabakerzeugnisverordnung vom 29. November 2016 erfolgt.

Zweite Verordnung zur Änderung der Tabakerzeugnisverordnung (2. ÄndV)

Nach Artikel 7 Absatz 6 in Verbindung mit Artikel 20 Absatz 3 Buchstabe c Tabakproduktrichtlinie dürfen Tabakerzeugnisse, elektronische Zigaretten und Nachfüllbehälter mit folgenden Zusatzstoffen nicht in den Verkehr gebracht werden:

• Vitamine oder sonstige Zusatzstoffe, die den Eindruck erwecken, dass ein Tabakerzeugnis, eine elektronische Zigarette oder ein Nachfüllbehälter einen gesundheitlichen Nutzen hat oder geringere Gesundheitsrisiken birgt,
• Koffein oder Taurin oder andere Zusatzstoffe und stimulierende Mischungen, die mit Energie und Vitalität assoziiert werden,
• Zusatzstoffe, die färbende Eigenschaften für Emissionen haben,
• bei Rauchtabakerzeugnissen, elektronischen Zigaretten und Nachfüllbehältern: Zusatzstoffe, die das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichtern,
• Zusatzstoffe, die in unverbrannter Form krebserregend oder erbgutverändernd sind oder die Fortpflanzung gefährden können.

Die Mitgliedstaaten müssen auch diese Verbote national umsetzen. In Deutschland sind aus Rechtsgründen, diese Verbote durch Einzelstoffe zu konkretisieren. Dies ist durch die Ergänzungen der Anlagen 1 und 2 der Tabakerzeugnisverordnung um weitere Zusatzstoffverbote in der 2. ÄndV geschehen. Die Benennung der Stoffe erfolgte insbesondere aufgrund einer Stellungnahme des für die wissenschaftliche Beratung der Bundesregierung und der Gesundheitsbewertung von Chemikalien amtlich zuständigen Bundesinstituts für Risikobewertung (BfR).

Die 2. ÄndV wurde am 19. Mai 2017 im Bundesgesetzblatt verkündet.

Dritte Verordnung zur Änderung der Tabakerzeugnisverordnung (3. ÄndV)

Die 3. ÄndV wurde am 2. Mai 2019 im Bundesgesetzblatt verkündet. Sie passt das nationale Tabakrecht durch Verweise an die folgenden Rechtsakte der EU-Kommission an:

• Durchführungsverordnung (EU) 2018/574 der Kommission vom 15. Dezember 2017 über technische Standards für die Errichtung und den Betrieb eines Rückverfolgbarkeitssystems für Tabakerzeugnisse und an die Delegierte Verordnung (EU) 2018/573 der Kommission vom 15. Dezember 2017
• Durchführungsverordnung (EU) 216/779 der Kommission vom 18. Mai 2016 zur Festlegung einheitlicher Regeln für die Verfahren, mit denen bestimmt wird, ob ein Tabakerzeugnis ein charakteristisches Aroma hat.

Aktualisierte gesundheitliche Bewertung von Nikotinbeuteln (Nikotinpouches) des Bundesinstituts für Risikobewertung (BfR)

Das BfR wurde von der Bundesregierung mit der Durchführung einer Studie zu den gesundheitlichen Auswirkungen des Konsums der neuartigen All-White-Produkte wie Nikotinbeutel, Nikotinpouches und Nikopods beauftragt.

In einer als aktualisierte Stellungnahme bezeichneten Veröffentlichung vom 21. Dezember 2021 „Gesundheitliche Bewertung von Nikotinbeuteln (Nikotinpouches)“ hat das BfR den zwischenzeitlichen Erkenntnisgewinn auch auf Grund eigener experimenteller Untersuchungen eingearbeitet, allerdings eingangs der Stellungnahme ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die „Untersuchungen noch nicht abgeschlossen sind, sodass eine umfassende Bewertung zurzeit noch nicht möglich ist."

Auf der Grundlage der endgültigen Risikobewertung wird von der Bundesregierung das weitere Vorgehen geprüft. Dabei hat Priorität, dass eine Regelung mit einem hohen Schutzniveau für die Verbraucherinnen und Verbraucher gefunden wird.

Erschienen am 01. März 2024 im Format Basistext