Geschichte der Gemeinsamen Agrarpolitik

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Um die Menschen im zerstörten Nachkriegseuropa mit ausreichend Nahrungsmitteln zu angemessenen Preisen zu versorgen, legten Deutschland, Frankreich, Italien, Belgien, die Niederlande und Luxemburg im EWG-Vertrag fest, die Produktivität in der Landwirtschaft zu fördern, die Märkte zu stabilisieren und dabei der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu sichern. Zugleich übertrugen sie der Gemeinschaft in Gestalt der Europäischen Kommission nicht nur das Initiativrecht, um gemeinsame Rahmenregelungen zu erlassen, sondern auch die Kompetenz zur Finanzierung der damit verbundenen Maßnahmen.

Ein Jahr später (1958) wurden von den sechs EWG-Staaten auf einer Konferenz im norditalienischen Stresa die Leitlinien der künftigen Gemeinsamen Agrarpolitik erarbeitet. Um die Ziele des EWG-Vertrages zu erreichen, sollten der Handel in der Gemeinschaft verstärkt und Handelsbeschränkungen abgebaut werden. Dabei sollte auf einen gerechten Wettbewerb zwischen den Regionen geachtet und Überschüsse vermieden werden. Im Mittelpunkt stand der bäuerliche Familienbetrieb.

Daraufhin entwarf die Kommission ein gemeinsames Regelwerk, das nach Zustimmung durch die EWG-Staaten die einzelstaatlichen Marktordnungen ersetzen sollte. 1962 war es dann soweit und die Gemeinsame Agrarpolitik trat mit der Marktorganisation für Getreide in Kraft. Die Marktorganisation beruhte auf drei Grundprinzipien: Einheit des Marktes, Gemeinschaftspräferenz und finanzielle Solidarität. Ihre Wirkung entfaltete diese Marktorganisation allerdings erst 1967, als erstmals ein Mindestpreis für Getreide festgesetzt wurde, zudem der Staat jegliches ihm angebotene Getreide mit einer bestimmten Qualität ankaufen musste. Nach und nach entstanden für die unterschiedlichsten Warenbereich insgesamt 22 Marktorganisationen, die im Grunde alle das gleiche Ziel verfolgten: Absicherung eines bestimmten Erzeugerpreisniveaus und damit Einkommens in der Landwirtschaft.

Strukturwandel der Landwirtschaft begleiten

Die Gemeinsame Agrarpolitik konnte jedoch den tief greifenden Strukturwandel der Landwirtschaft in den vergangenen Jahrzehnten nicht aufhalten. Seit den 60er-Jahren ging die Zahl der Betriebe in Deutschland von 1,6 Millionen um 80 Prozent auf heute rund 320.000 zurück. Zugleich wurden die verbleibenden Betriebe immer größer und produktiver. Anders ausgedrückt: 1950 ernährte ein Landwirt mit seiner Ernte rein rechnerisch lediglich zehn Menschen, mittlerweile sind es bereits 135! Dieser enorme Produktivitätszuwachs hatte Folgen.

Weil auf dem durch hohe Einfuhrabgaben abgeschotteten Binnenmarkt die Stützpreise noch bis zu Beginn der 80er-Jahre in einzelnen Jahren teilweise um mehr als zehn Prozent angehoben wurden und zugleich die Intervention keiner Mengenbeschränkung unterlag, häuften sich in der Europäischen Union (EU) riesige Überschüsse an. Produktionsbegrenzungen in Form von Quoten (Milch, Zucker, Stärke) brachten keine durchgreifende Entlastung, da die Quoten die heimische Nachfrage teilweise um mehr als 20 Prozent übertrafen. Auch Einschränkungen bei der Intervention sowie der subventionierte Absatz auf dem Binnenmarkt und in Drittländern führte nicht zu einer nachhaltigen Änderung der Situation.

Erst vor dem Hintergrund des Agrarhandelsabkommen (im Rahmen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens, GATT), das 1994 in Marrakesch im Rahmen der so genannten Uruguay-Runde beschlossen worden war, und rasant gestiegener Agrarausgaben – in den 80er-Jahren entfielen bis zu 70 Prozent des EU-Haushaltes auf die Landwirtschaft – vollzog sich ein Paradigmenwechsel in der Gemeinsamen Agrarpolitik. Mit der Verpflichtung, die interne Stützung abzubauen, Einführzölle auf Agrarerzeugnisse zu senken und Ausfuhrbeihilfen zu reduzieren, wandte sich die europäische Agrarpolitik von der Markt- und Preisstützung ab und stellt die direkte Einkommensstützung in den Vordergrund.

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Einkommensstützung durch Direktzahlungen

Einen Wendepunkt markierte die Agrarreform von 1992, benannt nach dem damaligen Agrarkommissar Ray McSharry. Die Stützpreise für Getreide und Rindfleisch wurden schrittweise um bis zu 33 Prozent oder 15 Prozent gekürzt und Ackerflächen stillgelegt. Als Ausgleich erhielten die Landwirte Direktzahlungen. Zudem wurden flankierende Maßnahmen im Bereich der Strukturpolitik eingeführt. Erstmals fanden in größerem Maße Umweltbelange Eingang in die Gemeinsame Agrarpolitik.

Die Reformen in der Agrarpolitik wurden 1999 mit der Agenda 2000 fortgesetzt. Die Stützpreise wurden erneut schrittweise gesenkt, für Getreide (minus 15 Prozent), Rindfleisch (minus 20 Prozent) und erstmals auch für Milch (minus 15 Prozent). Im Gegenzug wurden die Direktzahlungen angehoben. Neu war auch eine freiwillige Umweltkonditionierung, das heißt die Mitgliedstaaten konnten die Direktzahlungen an die Einhaltung von Umweltvorschriften knüpfen. Die wichtigste Änderung war jedoch der Ausbau der flankierenden Maßnahmen zu einer eigenständigen Agrarstrukturpolitik, das heißt zur so genannten 2. Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik. Ziel ist die Förderung der Entwicklung der Landwirtschaft und des ländlichen Raumes durch langfristige Maßnahmen zugunsten einer Verbesserung der Produktions-, Verarbeitungs- und Vermarktungsstrukturen sowie der Rahmenbedingungen der landwirtschaftlichen Tätigkeit. Gefördert werden seitdem unter anderem die Investition in moderne Stallbauten und Maschinen, umweltverträgliche Landbewirtschaftung, die Direktvermarktung, der Aufbau alternativer Erwerbsmöglichkeiten für die Landwirte, die Landwirtschaft in klimatisch benachteiligten Gebieten und Dorferneuerungen. Zuvor war mit dem 2. Mansholt-Plan 1968 bereits die Grundlage für die landwirtschaftliche Strukturpolitik geschaffen und mit der grundlegenden Reform der Strukturfonds 1988 abgeschlossen worden.

Mit der Agrarreform von 2003 wurde ein weiterer Meilenstein gesetzt. Die Europäische Union begann, die Direktzahlungen von der Produktion zu entkoppeln. Damit eröffneten sich den Landwirten neue unternehmerische Freiräume. Zudem trug die EU mit dieser Maßnahme dazu bei, Wettbewerbsverzerrungen im internationalen Handel abzubauen. Um die Direktzahlungen in voller Höhe zu erhalten, müssen die Landwirte im Gegenzug Auflagen im Umwelt-, Tier- und Pflanzenschutz, bei der Tiergesundheit, beim Boden- und Gewässerschutz sowie bei der Lebensmittelsicherheit erfüllen. Darüber hinaus wird ein Teil der Direktzahlungen gekürzt und ebenfalls für Programme im Rahmen der 2. Säule zu Verfügung gestellt.

2008 wurde von der EU im Zuge des so genannten Health Check (Überprüfung der Reform von 2003) beschlossen, die Kürzungen bis auf zehn Prozent ab 2012 anzuheben. Das Geld soll insbesondere dazu dienen, Projekte in den Bereichen Klimawandel, erneuerbare Energien, Biodiversität, Wassermanagement, Innovation und Forschung sowie in der Milchviehhaltung fördern.

Mit den jüngsten Reformen hat die Europäische Union Schwerpunkte und Maßnahmen der Agrarpolitik bis 2013 festgelegt. Für diesen Zeitraum steht auch der Finanzrahmen fest: 2013 werden die Agrarausgaben noch rund 39 Prozent des EU-Haushaltes betragen.