Fragen und Antworten zur Gemeinsamen Europäischen Agrarpolitik (GAP)

Die GAP gehört seit Beginn der Einigung Europas zu den wichtigsten Aufgabenfeldern europäischer Politik. Dem Wandel der Lebensverhältnisse in Europa wurde die GAP immer wieder angepasst. Antworten auf häufig gestellte Fragen zur Gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union finden Sie hier:

Was ist die GAP?

Die Abkürzung GAP steht für die "Gemeinsam Agrarpolitik der Europäischen Union". Die GAP zählt zu den am stärksten vergemeinschafteten Politikbereichen der EU, d. h. zentrale Vorgaben und die damit verbundene Finanzierung von Maßnahmen erfolgen auf EU-Ebene. Hintergrund war und ist das Interesse der EU-Mitgliedstaaten, eine gemeinsame Politik für einen Sektor zu gestalten, der die Nahrungsmittelversorgung sichert, der eine wesentliche Rolle bei der Nutzung und Erhaltung der natürlichen Ressourcen und bei der wirtschaftlichen Entwicklung der ländlichen Räume spielt. Mittlerweile spielen auch gesellschaftliche Leistungen der Landwirtschaft wie Umwelt- und Klimaschutz sowie die Förderung von Biodiversität oder Tierwohl eine immer größere Rolle.

Wie ist die GAP entstanden?

Bereits in den Römischen Verträgen von 1957 verankerten die Gründerstaaten der damaligen Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) die Ziele und Aufgaben einer europäischen Agrarpolitik: Um die Menschen im zerstörten Nachkriegseuropa mit ausreichend Nahrungsmitteln zu angemessenen Preisen zu versorgen, legten sie fest, die Produktivität in der Landwirtschaft zu fördern, die Märkte zu stabilisieren und dabei der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu sichern.

Sie übertrugen der Gemeinschaft in Gestalt der Europäischen Kommission das Initiativrecht, gemeinsame Rahmenregelungen zu erlassen. Auch die Finanzierung der damit verbundenen Maßnahmen legten die Staaten in die Hände der Gemeinschaft.

1958 wurden von den sechs EWG-Staaten die Leitlinien der künftigen Gemeinsamen Agrarpolitik erarbeitet. Um die Ziele des EWG-Vertrages zu erreichen, sollten der Handel in der Gemeinschaft verstärkt und Handelsbeschränkungen abgebaut werden. Dabei sollte auf einen gerechten Wettbewerb zwischen den Regionen geachtet und Überschüsse vermieden werden. Im Mittelpunkt stand der bäuerliche Familienbetrieb.

Seit ihrer Einführung wurde die Gemeinsame Agrarpolitik immer wieder aktuellen Herausforderungen angepasst.

Was waren wichtige Meilensteine der GAP?

Die Gemeinsame Agrarpolitik hat nach ihrer Einführung den tief greifenden Strukturwandel der Landwirtschaft in den vergangenen Jahrzehnten nicht aufgehalten: Die Zahl landwirtschaftlicher Betriebe ging stark zurück, die verbleibenden Betriebe wurden größer und produktiver.

Als sich in der EU Überschüsse häuften und die Agrarausgaben stark stiegen – in den 80er Jahren entfielen bis zu 70 Prozent des EU-Haushalts auf die Landwirtschaft – vollzog die GAP einen Paradigmenwechsel: Mit der Agrarreform 1992 wandte sie sich von der Markt- und Preisstützung ab und stellte direkte Hilfen für landwirtschaftliche Betriebe in den Vordergrund. Stützpreise etwa für Getreide wurden gekürzt, Ackerflächen stillgelegt. Als Ausgleich erhielten die Landwirte Direktzahlungen. Zudem wurden begleitende Maßnahmen wie etwa Extensivierung oder Aufforstung im Bereich der Agrarstrukturpolitik eingeführt. Erstmals fanden damit in größerem Maß Umweltbelange Eingang in die GAP.

Die Reformen der Agrarpolitik wurden mit der Agenda 2000 fortgesetzt: Stützpreise wurden erneut gesenkt, Direktzahlungen im Gegenzug angehoben. Neu hinzu kam ein weiterer Umweltaspekt: Die Mitgliedstaaten konnten künftig Direktzahlungen an das Einhalten von Umweltvorschriften knüpfen. Informationen zum Stellenwert von Umwelt- und Klimaaspekten in der aktuellen Förderperiode ab 2023 finden sich hier. Zudem rückte der Ländliche Raum verstärkt in den Fokus: Fragen der Agrarstrukturpolitik wurde wesentlich breiter in der GAP angelegt mit der so genannten 2. Säule zur "Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums".

2003 schließlich begann die EU, Direktzahlungen von der Produktion zu entkoppeln. Der Umwelt- und Tierschutzgedanke wurde weiter gestärkt: Wer Direktzahlungen in voller Höhe erhalten wollte, musste fortan bestimmte Auflagen erfüllen (sog. Cross Compliance).

Ab 2014 schließlich wurde der Kurs der Marktorientierung der Landwirtschaft weiter fortgesetzt und die GAP noch stärker auf die Entlohnung gesellschaftlicher Leistungen ausgerichtet. Mit dem sogenannten Greening wurden die Landwirte verpflichtet, zusätzliche Umweltleistungen zu erbringen. Zugleich bietet sie den Bäuerinnen und Bauern weiter ein Sicherheitsnetz im Falle von Marktrisiken – aktuell für gewisse wirtschaftliche Auswirkungen des russischen Kriegs in der Ukraine.

Wer profitiert von der GAP?

Von der GAP profitieren alle Bürgerinnen und Bürger in Deutschland und der Europäischen Union: Zum einen ermöglicht sie der Landwirtschaft ein zuverlässiges Angebot an qualitativ hochwertigen und nahrhaften Lebensmitteln zu erschwinglichen Preisen. Zum anderen honoriert sie die Leistungen, die Landwirte für die Allgemeinheit erbringen. Das sind z. B. der Erhalt und die Pflege der Kulturlandschaften. Landwirte prägen das soziale Gefüge in den Dörfern und schaffen Einkommens- und Beschäftigungsmöglichkeiten im ländlichen Raum.

Menschen im ländlichen Raum unterstützt die zweite Säule der GAP darin, ihre Region attraktiv zu gestalten und die Wirtschaftskraft ländlicher Regionen zu stärken. Beispiele hierfür sind z. B. Förderungen von touristischen Angeboten auf Bauernhöfen, Hofläden, lokale Dorfentwicklungsprojekte oder die Erarbeitung regionaler Entwicklungsstrategien sowie bürgerschaftlichem Engagement. Zentrales Förderinstrument zur Entwicklung ländlicher Regionen ist der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER).

Darüber hinaus werden mit der GAP Leistungen für den Erhalt und den Schutz der Umwelt in allen Teilen Deutschlands entlohnt, die Landwirte in Form von sogenannten freiwilligen Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen oder Öko-Regelungen erbringen. Das sind z. B. Maßnahmen zum Erhalt und zur Förderung der biologischen Vielfalt, oder zum Gewässerschutz, der ökologische Landbau oder die Förderung naturbedingt benachteiligter Gebiete. Für die Landwirte sind die staatlichen Förderungen wiederum ein Ausgleich, dass sie in Europa in den Bereichen Umwelt-, Tier- und Verbraucherschutz deutlich höhere Standards einhalten müssen als viele ihrer Kolleginnen und Kollegen in anderen Teilen der Welt. Diese höheren Standards verteuern in vielen Fällen die Produktion und können in einem globalisierten Markt als Wettbewerbsnachteil wirken. Die Förderung soll diesen Nachteil ausgleichen und sorgt für eine hohe Produktsicherheit und Qualität. Die Direktzahlungen aus der GAP tragen zur Einkommenssicherung und Einkommensstabilisierung der Landwirte bei, indem sie die Auswirkungen der zum Teil extremen Preisschwankungen bei Agrarprodukten abfedern.

 

Die neue Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) ab 2023

Nachfolgend finden Sie Fragen und Antworten zur neuen Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) ab 2023

Was sind die wesentlichen Neuerungen?

Das Anforderungsniveau (die sogenannte Konditionalität), welches verpflichtend für alle Zahlungsempfänger ist, wird angehoben. Zum Beispiel müssen ab 2023 bei der Bewirtschaftung der landwirtschaftlichen Flächen Feuchtgebiete und Moore sowie die Biodiversität besser geschützt und die Vielfalt auf dem Acker erhöht werden. Und mit den Öko-Regelungen gibt es einen zusätzlichen finanziellen Anreiz für weitere Umweltleistungen. Mindestens 25 Prozent der Direktzahlungsmittel für landwirtschaftliche Betriebe müssen dafür vorbehalten sein. Für Deutschland sind dies fast 1 Mrd. Euro pro Jahr. Es werden also Anreize geschaffen, mehr für Biodiversität und Klima bei der landwirtschaftlichen Lebensmittelproduktion zu tun. 

Weiter Details über die aktuelle Förderperiode von 2023-2027 können der aktuellen Broschüre entnommen werden:

Was beinhalten und wo finde ich die Rechtgrundlagen der neuen GAP?

Die Verordnungen und Gesetze finden Sie hier:

Im Gesetz über die Direktzahlungen sind folgende Eckpunkte festgelegt:

  • Zehn Prozent der EU-Mittel für die Direktzahlungen werden in die 2. Säule (ELER) umgeschichtet. Dieser Anteil steigt auf 15 Prozent in 2026, das sind dann 737 Mio. Euro. Die Mittel stehen für die Entwicklung der ländlichen Regionen, für mehr Tierwohl und für Umwelt- und Klimaschutzmaßnahmen zur Verfügung.
  • 25 Prozent der Mittel sind für die Öko-Regelungen reserviert. Damit werden einjährige Umwelt- und Klimamaßnahmen finanziert.
  • Zwölf Prozent der finanziellen Mittel werden für die Stärkung der kleinen und mittleren Betriebe eingesetzt. Sie erhalten eine höhere Zahlung je Hektar.
  • Junglandwirte werden mit drei Prozent der Mittel gefördert.
  • Zwei Prozent der Mittel sind für die Haltung von Schafen, Ziegen und Mutterkühen vorgesehen. Die Haltung dieser Tiere erfolgt oftmals auf ökologisch wertvollem Dauergrünland und unterstützt die Wertschöpfung in Grünland- und Mittelgebirgsregionen.

Im Gesetz zur Konditionalität werden grundlegende Auflagen zum Beispiel in den Bereichen Umwelt- und Klimaschutz sowie Biodiversität geregelt, bei deren Nichtbeachtung Zahlungen gekürzt oder ganz gestrichen werden können. Diese zusätzlichen Auflagen betreffen unter anderem die Verpflichtung, zur Förderung der Biodiversität mindestens vier Prozent der Ackerfläche für nicht-produktive Zwecke oder an Landschaftselementen bereit zu stellen. Darüber hinaus darf zum Beispiel Dauergrünland in Mooren und Feuchtgebieten aus Klimaschutzgründen nicht in Ackerland umgewandelt werden.

Das Gesetz zum Integrierten Veraltungs- und Kontrollsystem regelt die praktische Abwicklung der Förderung von der Antragstellung bis zur Kontrolle und Auszahlung.

Was ist die "Grüne Architektur"?

Mit "Grüner Architektur" wird die Ausgestaltung und das Zusammenspiel der Vorschriften, Auflagen und Fördermaßnahmen, die zu einer höheren Umwelt- und Klimaschutzleistung der Landwirtschaft beitragen, bezeichnen. Dies sind die neuen Öko-Regelungen und die Konditionalität in der ersten Säule sowie die Förderung von mehrjährigen Maßnahmen des Umwelt- und Klimaschutzes einschließlich des Ökolandbaus in der zweiten Säule.

Sind Öko-Regelungen und Öko-Anbau das Gleiche?

Mit den Öko-Regelungen sollen besonders umweltverträgliche Maßnahmen in die Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Flächen integriert werden, z. B., dass Brachen oder Blühstreifen angelegt werden. Damit leisten die Landwirte und Landwirtinnen einen wesentlichen Beitrag für die Biodiversität. Und das gilt unabhängig davon, ob jemand konventionell oder ökologisch wirtschaftender Bauer ist. Öko-Anbau ist hingegen eine nachhaltige Produktionsmethode, die auf allen Flächen eines Ökobetriebes angewandt wird.

Was ist konkret unter Öko-Regelungen zu verstehen?

Die Gesellschaft erwartet mehr Leistungen der Landwirtschaft für Tier-, Umwelt- und Klimaschutz. Die neue GAP sieht dafür beispielsweise folgende Öko-Regelungen vor: 

  • Die zusätzliche Anlage von Brach- und Blühflächen zum Insekten- und Gewässerschutz.
  • Ein Anbau, der besonders vielfältige Ackerkulturen (von Getreide bis zu Eiweißpflanzen) vorsieht.
  • Die Extensivierung der Grünlandnutzung (Erhaltung artenreicher Wiesen).
  • Der Verzicht auf die Anwendung von chemisch-synthetischen Pflanzenschutzmitteln.
  • Die Beibehaltung von Agroforstsystemen zum Klimaschutz. 

Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, zukünftig hierfür einen Mindestanteil von 25 Prozent der Direktzahlungsmittel einzusetzen, wobei die Mitgliedstaaten auf diesen Prozentsatz Ausgaben anrechnen können, wenn sie in erheblichem Umfang in der 2. Säule Mittel für Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen verausgaben. Für Deutschland stehen für die Öko-Regelungen zukünftig rund eine Milliarde Euro pro Jahr zur Verfügung

Was bedeutet die zweijährige Lernphase?

Die Lernphase, also die beiden ersten Jahre der neuen GAP 2023 und 2024, bedeutet nicht, dass die Öko-Regelungen um diese zwei Jahre verschoben werden können. Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Öko-Regelungen für einen Mindestanteil der Direktzahlungsmittel anzubieten, gilt ab Beginn der Reform 2023. Die Lernphase ermöglicht jedoch die flexible Verwendung von nicht genutzten Mitteln für andere Direktzahlungen oder Agrarumweltmaßnahmen als letzte Option, nachdem alles getan wurde, sie für Öko-Regelungen zu verwenden. Diese Lernphase ist notwendig, weil insbesondere in den ersten Jahren Unsicherheiten der Inanspruchnahme und Planung dieses neuen Instruments bestehen.

Was bewirkt die Umverteilungsprämie?

Mit der sogenannten Umverteilungseinkommensstützung können die Mitgliedstaaten einen Teil der Direktzahlungsmittel einsetzen, um gezielt kleinere und mittlere Betriebe zu stärken. Die kleinen und mittleren Betriebe erhalten dadurch eine höhere Zahlung je Hektar.

Werden mit der neuen Agrarpolitik auch die ländlichen Räume und die ländliche Entwicklung gefördert?

Die Entwicklung der ländlichen Räume ist auch in der künftigen GAP ein wichtiges Ziel. Sie soll auch künftig dazu beitragen, die Entwicklungspotenziale ländlicher Regionen zu nutzen und sie als attraktive Lebens- und Wirtschaftsräume zu erhalten und weiterzuentwickeln. Dazu wird das bisher bewährte Spektrum an Fördermaßnahmen der 2. Säule erhalten. Damit können Investitionen und die Innovationsfähigkeit von Landwirtschaft und ländlichen Räumen auch unter Berücksichtigung der Digitalisierung gefördert werden. Hierzu zählen auch vielfältige Maßnahmen der Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Infrastruktur in ländlichen Räumen und der wirtschaftlichen Diversifizierung auch außerhalb der Landwirtschaft. Darüber hinaus tragen auch die Direktzahlungen zur Sicherung der wirtschaftlichen Zukunftsfähigkeit der landwirtschaftlichen Betriebe bei und verbessern so die ökonomischen Perspektiven der ländlichen Räume.

Wie werden Junglandwirtinnen und Junglandwirte durch die neue GAP gefördert?

Die Förderung von Junglandwirtinnen und Junglandwirten ist eines der spezifischen Ziele der künftigen GAP. Nach den neuen Regeln muss mindestens ein Betrag, der 3 Prozent des nationalen Direktzahlungsbudgets entspricht, für die Förderung von Junglandwirten genutzt werden. Es handelt sich dabei um ein Mindestbudget. Fördern kann man, indem man in der ersten Säule eine ergänzende Einkommensstützung für Junglandwirte je Hektar oder als Pauschalbetrag vorsieht und/oder in der 2. Säule Junglandwirte fördert (etwa durch Niederlassungsbeihilfen). Auch Investitionsbeihilfen an Junglandwirte und Junglandwirtinnen können auf das Mindestbudget angerechnet werden.

Wird mehr Tierwohl in der aktuellen europäischen Agrarpolitik honoriert?

Tierschutz ist in den spezifischen Zielen der GAP enthalten. Die EU-Vorschriften zum Schutz von landwirtschaftlichen Nutztieren sind Teil der Grundanforderungen bei den Direktzahlungen – Verstöße führen zu Abzug oder Streichung der Zahlungen. Neu ist, dass auch im Rahmen der neuen Öko-Regelungen aus den Direktzahlungen höhere Tierwohlanforderungen gefördert werden können. Darüber hinaus kann der Tierschutz im Rahmen spezieller Fördermaßnahmen im Bereich der ländlichen Entwicklung besonders gefördert werden, z. B. durch Förderung besonders tierfreundlicher Haltungsformen und tierwohlfördernder Investitionen.

Kann auch die Risikovorsorge gefördert werden?

Es ist ein Ziel der GAP, Betriebe fit für die Bewältigung von Krisen zu machen. Die Mitgliedstaaten können Risikomanagementinstrumente in ihren GAP-Strategieplänen vorsehen und fördern. Hier können etwa Finanzbeiträge zu Versicherungsprämien oder für Fonds auf Gegenseitigkeit gefördert werden. Aufgrund unserer verfassungsmäßigen Aufgabenverteilung sind hierfür die Bundesländer zuständig.

Auch in spezifischen Programmen für bestimmte Sektoren sind Risikovorsorgemaßnahmen förderfähig. Im Sektor Obst und Gemüse können Ernteversicherungen zur Deckung von Marktverlusten von anerkannten Erzeugerorganisationen und/oder ihrer Mitglieder gefördert werden. Auch bei Wein ist dies möglich.

Wie viel Geld steht für die EU-Agrarförderung zur Verfügung?

Insgesamt stehen für Deutschland im Durchschnitt der Jahre 2023 bis 2027 pro Jahr rund 6,2 Milliarden Euro an EU-Mitteln zur Verfügung. Die EU-Förderung verteilt sich auf zwei Säulen.

  • Aus der ersten Säule finanzieren sich die Direktzahlungen an die Landwirte, die – bei Erfüllung der jeweiligen Voraussetzungen – je Hektar landwirtschaftlicher Fläche gewährt werden. Dabei sind Umweltanforderungen und weitere Standards der guten fachlichen Praxis einzuhalten. Vor Umschichtung von Mitteln in die 2. Säule der GAP belaufen sich die Direktzahlungen jährlich auf rund 4,9 Milliarden Euro.
  • Aus der ersten Säule werden zudem Marktmaßnahmen finanziert. Diese umfassen marktstabilisierende Maßnahmen bei starkem Preisverfall sowie gezielte Fördermaßnahmen für Weinbau, Erzeugerorganisationen von Obst und Gemüse, Hopfenanbau und Bienenzucht, Absatzförderung sowie die Bereitstellung von Gemüse und Obst sowie Milch und Milchprodukten an Kinder in Schulen und Kitas. Die Mittel für Marktmaßnahmen sind nur zum Teil vorab festgelegt. Schätzungsweise stehen hierfür im Durchschnitt der Jahre 2023-2027 rund 150 Millionen Euro pro Jahr zur Verfügung.
  • Die zweite Säule umfasst gezielte Förderprogramme für die nachhaltige und umweltschonende Bewirtschaftung und die ländliche Entwicklung. Dazu zählen unter anderem Agrarumweltprogramme und die Förderung des ökologischen Landbaus. Für die zweite Säule erhält Deutschland 2023-2027 jährlich rund 1,1 Milliarden Euro an EU-Mitteln, die mit weiteren nationalen Mitteln kofinanziert werden müssen. Hinzu kommen noch Mittel, die von der ersten Säule in die zweite Säule der GAP umgeschichtet werden. Im Jahr 2023 sind dies knapp 400 Millionen Euro, die in den Folgejahren weiter ansteigen.
EU-Agrarförderung 2023-2027 in Deutschland in Millionen Euro (vor Umschichtung zwischen den Säulen)
 20232024202520262027
Direktzahlungen4.9164.9164.9164.9164.916
Marktmaßnahmen150*150*150*150*150*
1. Säule gesamt5.0665.0665.0665.0665.066
ELER/2.Säule1.0921.0921.0921.0921.092
GAP gesamt6.1586.1586.1586.1586.158

*Geschätzter Durchschnittswert

Erschienen am im Format FAQ-Liste

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